执行难问题的现状及解决方案

随着国家法治进程不断加快，广大人民群众对于法律的认识不断深入，学法、用法的热情越来越高。可以说法律已深入到群众生活的各个方面，与我们每个人都息息相关。我国的老百姓从封建社会的“畏讼”逐渐发展到如今的“唯讼”，加上打官司的成本大幅下降，一旦遇到矛盾纠纷，和解不成就找法院解决。这就导致了人民法院受理各类案件呈逐年激增的态势。

诉讼是解决纠纷的程序，是公民维护其自身合法权益的最后一道关卡，但却未必是实现其合法权益的最终途径。因义务人拒不按照生效法律文书履行义务或者说无能力履行等情形导致权利人不得不向法院申请强制执行以确保合法权益得到实现。“蜀道难难于上青天，执行难难于攀蜀道”。当前，执行难是全国法院系统都存在的问题，是为全社会所共知的事实。作为老百姓实现判决确定的合法利益的最终途径，若因执行难而导致其合法权益长期无法实现，那么在现今社会，一部分申请人在绝望的最后时刻抓住了信访这颗所谓的救命稻草。法院执行信访的增加根源于执行难，因此分析执行信访的增加就必然要对执行难问题进行研究。创造和谐稳定的社会环境需要我们加大对“执行难”问题的解决力度，认真思考，找出办法。要想解决问题，必须先了解问题。

一、我国民事执行之现状及形成原因。

(一)民事案件申请不及时，导致最佳执行时机丧失。

人民法院调解、判决或相关机关制作的具有强制执行效力的执行文书，产生法律效力后，相关权利人没有及时申请执行和相关人员没有及时移送执行。

执行工作具有较强的连续性、程序性及时限性，及时申请或移送，便于执行机构尽早地掌握可以执行的财产和线索，及早的采取执行措施，便于案件的顺利执结。延期申请及移送，导致执行最佳时机丧失，一旦被执行人转移财产或低价处置财产，其家属或近亲属协助转移财产或为执行设置重重障碍，使执行难度增大，执行工作陷入被动，致使案件久拖不结、久执不结，从而导致执行难。笔者在执行局工作多年，发现因迟延申请而导致无财产可执行的案件占未执结案件的比重不小。

(二)执行程序和执行机构有待进一步具体明确。

法律规定民事执行由人民法院执行，但实际操作中与人民法院自身的审判力量不相适应，人民法院审判、执行人员严重不足，案多人少现象仍未得到根本解决，法院对被执行人的财产状况无侦查的职能，而被执行人具有的流动性，从而导致被执行人的户口所在地、财产所在地不一定是审判机关所在地的现状，人民法院很难单独完成有关案件的执行任务。法律明确规定民事案件的执行由法院内部执行部门具体负责，实际操作中由人民法庭、执行庭(局)或法警队执行各地做法不尽一致，导致执行尺度不统一。法律亦未单独规定民事执行相关的行政和刑事追究规定，实践中，大都对执行中违法和拒绝执行的案件仍然依照民事诉讼法的规定，罚款、拘留了事，震慑力度不够，且无具体、可操作的拒绝履行民事执行的处罚程序和强制性规定。我国《刑法》第313条规定有拒不执行判决、裁定罪，但要符合“有能力执行而拒不执行”并且要达到“情节严重”的程度，在执行中，收集证据证明较难。实践中，法院与公安侦查机关以及检察机关对该罪的认定和取证存在较大分歧：操作中是法院认定被执行人涉嫌构成了该罪，将取得的证据移送公安侦查，还是法院发现有可能涉嫌犯罪就可以移送公安?最高法院与公安部没有对该类案件的侦查和移送作出具体规定，而法院有证据证明被执行人构成该罪并将证据移送公安侦查机关，无形中会导致有些公安侦查机关认为你法院已经认为有罪了我公安机关就无侦查的必要的错误观念，从而形成怪圈。基于种种原因，导致有些法院的执行法官愿意拘留而不愿意移送公安侦查，导致打击力度不够，也是民事执行难的一个方面。

(三)民事执行难难在查找被执行人可供执行的财产和线索。

民事案件经发生纠纷到起诉、审判，再到执行程序，历时时间较长，一些被执行人及其家属为了避免财产被执行而刻意在纠纷发生或是诉讼阶段转移、隐匿、变卖、毁坏财产，进入法院执行程序时，可供执行的财产更是难于查找，致使被执行人无可执行财产而导致执行难。

在诉讼阶段申请人未申请采取保全措施、法院也没有依照职权采取控制性措施，致使生效判决等不能兑现。当然，也有一部分被执行人本来就没有财产，根本无力履行民事判决。如损害赔偿等侵权类案件的被执行人，自己本来就很贫困，但因其侵权行为给申请人造成了伤害，法院判决其承担赔偿责任，被执行人的生活本来就没有着落，哪还有能力履行义务，亦是无法执行的一类案件。

(四)适用相关自由裁量权的随意性大，没有充分考虑被执行人履行能力等具体情况。

我国有些民事实体法律没有具体明确的裁判金额，在相当一部分案件的处理上，赋予了法官较大的自由裁量权，而有些法官在行使自由裁量权的时候，没有充分考虑案件的基本情况及被执行人的家庭状况和履行能力。如：现行法律规定的精神损害赔偿，这些规定过于宽泛，法官的自由裁量权过大，易导致判决金额的畸轻畸重，对于类似案件也常会在金额上相差甚远，致法院判决的公信力丧失，被执行人及家属的抵抗心理加大，积极履行判决的主动性肯定大大降低。

(五)可供执行财产与夫妻、家庭共同财产难分割、难确定。

在民事案件执行过程中，查找被执行人可供执行的财产和线索是案件是否得于顺利执行完毕的关键。但是，查到被执行人的财产并不等于就是结案。相反，在查到被执行人财产和线索后，如何确定可以执行的财产才是最关键的问题。民事执行中财产的确定和处理也是一大难题。在现实生活中，被执行人可供执行财产往往与夫妻、家庭共同财产难以分割、难以确定。如何在执行中将被执行人的财产与夫妻、家庭共同财产分割、区分，是否可执行被执行人妻子(或丈夫)共有的共同财产及执行家庭共同财产中属于被执行人或其夫妻所占有的份额法律没有作出规定，在执行实践中，因为缺少必要、详细可操作的规定，而导致执行财产难分割、难确定、难变现。

(六)执行通知书的送达，导致被执行人及时转移现金和存款。

虽然我国民事诉讼法第二百四十条规定：执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。但是在具体的执行案件过程中，因人民法院向被执行人送达执行通知书，限被执行人在一定期限内履行义务，执行人员依法送达本是依照法律规定的执行行为，但是，有些被执行人就充分利用法院的这个“预告知”行为而隐藏、转移财产，使许多案件最终没有执行到位。在被执行人收到执行通知书后，到法院调查出被执行人的财产情况有了一个时间差，就在这个时间差中，被执行人就有时间和机会将自己本来放在家里或是存在银行的款项悄悄转移，导致限期届满后，查找不到被执行人的现金或存款，被执行人也就强烈地以自己没有可供执行的财产为由，对抗执行。而依照法院的判决，被执行人应依裁判内容在法律文书生效后一定期间内履行。而被告没有在这个期限内履行判决，实际上就违反了法律，申请人就可以在两年内随时申请人民法院强制执行。人民法院在执行过程中，再给被执行人一定的履行时间，人为的变更裁判文书所确定的给付时间。虽然人民法院有权变更自己作出的判决，但对裁判实体的变更，也应依审判监督程序进行才合法。人民法院的一个执行通知书就变更裁判内容，于法理不符，有违裁判文书的既判力，也不利于保护民事案件当事人的合法权益。执行案件的财产查找，就是要在被执行人不知道案件已经进入执行程序时，在不受任何因素影响的情况下查明被执行人财产拥有情况，在这个环境下查找的财产状况，才具有司法公信力，才能够让申请人接受，即使没有查找到财产，仍可以强制被执行人想办法履行义务。

(七)执行人员的认识有待进一部提高。

“社会上包括法院内部有不少人对执行工作不了解，认为搞执行不需要懂实体法。实际上，许多执行案件实体问题与程序问题交错重叠，牵连难分，十分复杂。因此，从事执行工作的人既要懂程序法，又要懂实体法，更要善于将实体法和程序法融会贯通，否则，就不可能正确地处理案件。从理论研究的角度来看这个问题，可以说，强制执行领域是一个程序问题与实体问题交叉融合的领域”。法院的执行人员必须要熟悉相关的实体法和程序法规定并能灵活运用，应由具有审判资格的法官担任执行法官。法律规定申请人有义务向法院提供被执行人可以执行的财产和线索，在执行实践中，有的申请人没有办法知道和了解被执行人的财产状况从而不能够提供，在此情况下，执行人员仍然要穷尽一切执行措施和手段，穷尽一切主观能动性地查找财产和线索，不能以申请人没有提供财产和线索而草率的就认为没有财产执行，简单地就终结本次执行、终结执行或中止执行。而中止、终结执行后即不闻不问，基本上就等于“执行完毕”，如没有大的“清积”活动或是申请人找到有财产而申请恢复执行的话，该案的执行将永远沉睡于“档案室”。而申请人报告被执行人财产只是法律上赋予的一种义务，而在执行过程中，有些法官就不主动去查财产，而把查找财产和线索的义务强加给申请人，你提供财产我就执行，你不提供财产我就不执行，这样的执行理念在少数执行人员的心中还有着一定的地位，执行人员的认识有待改变和进一步提高。

二、民事执行难对策与构想。

(一)立法方面应完善民事执行制度。制定具体可操作的民事执行方式方法，树立相应的民事执行司法理念，为解决民事执行难提供制度、组织保障。

1、“民事执行的结构缺陷是指作为制度的法律基础，并无统一、完整的结构。除不存在民事执行法这一单一法典之外，民事诉讼法及其他相关法律中的有关执行规定也是不统一、不完整的”。

尽快制定《中华人民共和国强制执行法》，为民事执行提供更加完善的法律依据，为执行人员执行提供明确具体、操作性强的规定，将现阶段法律的原则性规定细化。在制定法律时，可充分借鉴全国各地法院在民事执行司法实践中取得的一些有成效、可操作、具体的执行措施和方法。让执行人员在执行中少些自由裁量权，多些责任和义务。让当事人明明白白，少一些误解和怨气，多一份理解和信任。

2、建议立法机关取消送达执行通知书后才进入强制执行的规定。虽然《新民诉法》第二百四十条“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施”与之前的《新民诉法》第二百一十六条“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施”相比有所改变，取消立即采取强制执行措施的几个限制条件，可是仍旧是在“应当向被执行人发出执行通知”这个大前提下的立即采取强制执行措施;但是在执行实践中，送达执行通知书，限定被执行人在一定期限内履行义务，不可避免的造成一些被执行人在这个期间内“合法”转移财产，而在这个期限内，法院一般不会采取强制执行措施。即使法律有规定：当事人有隐匿、转移财产的，可以采取执行措施，但是在实际执行中，申请人和法院很少能够主动知晓被执行人隐匿、转移财产的行为，何来及时采取措施。被执行人在这个期间转移了财产，要追回将花费大的精力，在执行中，亦要依法保护善意受让人的合法权益，即使后来追究了被执行人的民事、刑事责任，但与民事执行目的相违背，同时，有追回财产的时间和精力，就应放在查找财产上，在查找到财产时再与被执行人接触，也是合法的，同时能够及时将案件顺利执行完毕，减少积案，不会诱发新的纠纷。

3、建议将诉前保全、诉讼保全的适用范围扩大化，赋予申请人较大的申请权限和赋予法院依职权采取保全措施的权限范围。

诉前保全、诉讼保全措施的采用，在很大程度上为缓解执行难，化解执行纠纷起到了不可替代的作用。但是在该项制度的适用上有诸多限制。如：申请人在申请保全时，要提供担保和提供被保全的财产，对于保全错误还要承担赔偿责任。笔者认为：为了切实保护申请人的权益，保全错误的认定要区别对待，只要不是申请人恶意的行为，应免除申请人的赔偿责任，在提供保全申请后，人民法院应主动采取相应的财产控制性措施，控制财产在诉讼中的流转，保证调解、判决的顺利执行。对于申请人提出保全申请的，执行人员应当作为执行案件一样来查找可以保全的财产和线索，穷尽一切方法查找被执行人的财产，在源头上化解执行难，并且规定执行人员没有穷尽执行措施保全的惩戒措施。人民法院在审判中，如发现不及时采取保全措施将导致判决后无法履行的，法院可依职权采取。放宽申请诉讼保全的条件和法院依照职权采取的保全措施范围，在诉前或判决前就将被执行人的财产采取控制性措施，待法律文书生效后，就能够及时将财产变现执行。

4、以法律或司法解释规定：在夫妻关系存续期间，夫妻一方在结婚后因案而涉民事执行的，人民法院在执行过程中，有权执行夫妻双方婚后共同创造的财产，夫妻双方在婚前有特别约定的除外，但是婚前约定必须在形成的同时经过公证才具有法律效力。

夫妻是一个共同体，在产生执行案件的时候，如果只能执行夫妻一方(即法律文书上确定的应该履行义务的一方)，那么在执行过程中就会出现执行人员在银行查到被执行人的妻子或丈夫的存款，因不是被执行人而无法执行的现状。此时，作为被执行人的妻子或丈夫就会以种种理由和借口来证明该款属自己个人所有或是家庭共有，而非被执行人所有或属于夫妻共同所有。同时，作为被执行人的妻子或丈夫都会想尽一切办法来阻碍执行，有时还会出具一份看起来还很新的婚前财产约定，让执行人员难于查明真伪，人为的为执行设置了障碍。如果规定婚前约定必须经过公证才能有效的话，执行人员就容易操作，相关人员也不会无公证的约定而提供一份即时制作的约定来对抗法院执行。如果有此规定，可以有效减少夫妻之间的财产和债权的转移，能够化解部分民事执行案件。笔者从2007年开始在执行局工作中，期间执行局采取了该执行措施就依法执行了被执行人的妻子及丈夫的银行存款，让几百起案件顺利执行完毕。

对于居住于城市、乡镇的被执行人居住面积较大的房屋的执行，建议规定：被执行人欠较大金额的债务的时候，强制被执行人腾退该房屋，而给被执行人居住城市低保人员居住的相同面积的房屋。这样，可以把多出来的面积变现而执行。

在具体的执行个案中，有许多案件的被执行人只有一套房屋，经过查证，被执行人没有其他可供执行的财产或债权，怎么办?执行仍然要为被执行人保留基本的生活条件，被执行人只有一套房产，但是又面积较大，难道就让被执行人在宽敞的房屋中悠闲的“赖账”?而对于法律没有规定的情况，执行人员可否让被执行人腾退该房，让申请人提供面积较小或是让被执行人自己找较小的房屋居住，而将面积大的超出小房屋面积的资金用于执行,法律没有规定，执行人员不好操作，导致此类案件久拖不结。

5、建议司法机关加强沟通协调，加大对“拒不执行判决、裁定罪”的打击力度。

崇仁县法院自可追究“拒不执行判决、裁定罪”以来，尽管移送公安机关侦查10多人，但是最终“拒不执行判决、裁定罪”立案的仅有1人，存在打击不力，协调不够的现象。我国《刑法》第313条规定的拒不执行判决、裁定罪，全国人大常委会单独对该条进行了立法解释，同时最高人民法院还单独出台了《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体运用法律若干问题的解释》，司法机关在民事执行中，应加大刑法的适用力度，对符合该罪构成的被执行人、担保人、协助执行人或其他人存在隐藏、转移、变卖、毁损可供执行财产，拒不执行或抗拒执行等情形的，应一律移送公安机关追究其刑事责任。各省级法院应及时与同级公安侦查机关及检察机关协调、沟通，及时化解分歧，统一对该罪的执法尺度，检察机关要切实负起监督之责，对于“以罚代刑”、“以拘代刑”的现象要及时发现及时纠正，让公、检、法三机关之间少些争议，多些理解与支持。具体承办案件的人民法院对自己移送公安机关侦查的案件，要及时与公安机关及检察机关联系，沟通，以让真正的犯罪分子受到法律追究，还民事执行一个规范有序、纯洁良好的执行空间。

(二)构建全国、省级协助法院执行工作联动网络。

虽然基层人民法院按照上级法院的要求，在党委、政府的关心支持下，成立了县级协助法院执行工作领导小组，利用县、乡、村的协助法院执行的联动网络的优势，积极与县、乡、村等多层次、多渠道、覆盖整个管辖区域的协助法院执行工作网络成员单位和个人联系，根据成员单位和个人提供涉法、涉诉上访、信访人员的情绪和动向、提供涉案被执行人下落、被执行人可供执行财产的情况，法院执行干警应立即行动，做好协调、化解、执行等维稳工作。最大限度的将矛盾化解在基层，稳定在基层。形成县、乡、村的协助法院执行的联动网络。在条件具备的时候建立全国、省级的协助法院执行工作的领导小组和联动网络，让“老赖”无处遁形、无处可逃。

(三)构建全国法院系统查询、冻结银行存款的执行网络建设，与相关职能部门建立不动产等查询系统的资源共享机制，为民事执行建立快捷执行通道。

1、以现有的执行网络信息建设为契机，建议国家建立一个法院执行系统查询单位及个人存款的金融机构查询系统，我国已经在广东省试点成功，建议全国各省都迅速建立自己辖区内的网络，待条件成熟时再全国并网。

这个查询、冻结系统可以允许每一个法院(中级以上法院管理)通过一个端口，拥有一个密码进入金融机构存款信息系统进行查询、冻结，由法院指定一专门人员来管理和进入这个系统。当然，法院要派素质好，有责任心的人来从事这项工作，并且，可分人管理密码和查询冻结卡，并由法院院长签字审批，并在严格保密的情况下进行查询、冻结。法院不仅可在此系统中查询，同时亦可以依法冻结，但是划拨存款则必须到存款所在地的金融机构去办理，金融机构可以对划拨行为进行监督。这样可以贯彻诉讼经济原则，节约司法资源，减少法院为了查询一个账户奔波几天而一无所获的尴尬局面，并且可以对某些案件起到一定的“起死回生”的效果，大大减少积案，有利于民事案件的执行。就笔者所在的江西省崇仁县来讲，有储蓄业务的金融机构就多达七家。而申请人又不能够提供准确的储蓄银行，导致执行人员只能大海捞针地去查，人为的增加难度。其实，广东省高级人民法院已经在这些方面就开了个先河，率先与工行、农行、建行、中行、交行等多家银行协商建立商业银行协助查询快速反应机制。该机制依托商业银行的查询网络系统，通过设置专职联络员，进行点对点对接联系，相对集中地批量查询和反馈被执行人的存款信息，改变了过去逐案、逐行、逐一查询的传统模式，有效提高了执行质量和办事效率。

国家建立这个“法院系统查询、冻结单位、个人金融机构存款系统”将要花费大量的时间和精力，但是现在的金融机构都各有自己的网络，只要把各金融机构的网络并入国家的执行信息查询系统，由人民银行这个管理行单独成立一个部门或机构代表人民银行作为中转银行，法院只可以在这个中转系统中查询、冻结，人民银行属管理行，有权对各个金融机构的金融行为进行监督和检查，如法院的工作人员违规违法操作，人民银行可以建议其上级法院对其进行处罚，严重的可移交司法机关追究责任。只要该系统能及时建立，民事执行案件就能够达到极高的执行率，人民生活水平将上另一个台阶，司法环境将进一步改善。

2、建立全国唯一的企业、公民个人资产信息登记查询系统。

国家以企业法人组织机构代码和公民身份号码为唯一的识别依据，借助法院系统的被执行人查询系统和查询、冻结单位、个人金融机构存款系统，建立全国所有企业、公民的房屋、车辆、证券，知识产权等资产登记网络，并入法院系统的被执行人查询系统或金融机构的查询、冻结系统，为治理民事执行难提供一个可查询企业、公民个人资产信息的管理平台。各级国家工商行政管理部门、国家和地方税务部门、房地产管理部门、国土资源管理部门、车辆管理部门、证券公司等资产登记管理部门，在对企业、公民个人资产进行登记，对企业开立注销或资产变更登记后，十日内将各种资产信息并入法院系统的被执行人查询系统或公民个人资产登记系统，供人民法院执行时提供详细、确实的企业、个人资产信息，执行法官据此可以确定案件是否有可执行财产。将企业、公民个人重大负债，资产转移流动记入系统中，法院执行部门可据以查询的结果确定案件的中止或终结执行，这样可以大量节约司法资源和广大法官的时间和精力，避免法院执行人员为了查寻可执行财产而数日无功的尴尬境地，同时为化解执行难提供一简便快捷的执行通道。把所有企业、公民的资产拥有情况掌握在国家资产信息登记查询系统中，也能够规避洗钱现象的发生和违法犯罪所得的合法化。

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