未成年人监护制度如何完善

【案情】

村民沈某某与其母王某某结婚，并于2000年生育儿子沈某某甲，2002年，沈某某因矿难死亡，经沈某某之母与王某某协商，双方签订了“关于沈某某亡后事故处理协议书”，协议约定，将赔偿款中的14168.14元归沈某某甲所有，并将该款存入银行，存单由其母保管。后王某某改嫁。自2007年，沈某某甲随其祖母李某某(现已77岁)生活至今。期间，沈某某甲患肺炎、肺积水等疾病急需治疗，遂向其母王某某要求归还存单取出存款用以治病，其母以其未满十八岁为由拒绝返还存单，李某某遂向法院起诉要求王某某返还存单。

【分歧】

对本案的处理存在不同的意见：

第一种观点认为，依照《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见(试行)》第20条的规定，“监护人不履行监护职责，或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第十六条、第十七条规定的其他有监护资格的人或者单位向人民法院起诉，要求监护人承担民事责任的，按照普通程序审理;”李某某作为沈某某甲的祖母有权作为原告起诉王某某，因王某某不履行监护职责，法院应责令王某某返还存单给原告李某某。

第二种观点认为，李某某某某作为沈某某甲的祖母依照《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见(试行)》第20条的规定，有权起诉王某某某某,这一点没有异议。但应追加沈某某甲为第三人，法院应依法判令王某某某某返还存单给第三人沈某某甲。

【审理】

考虑到该案原被告亲情、血缘关系的特殊性，考虑到案件处理的法律效果和社会效果的统一，从人性化的角度出发，法院动员了被告亲属、所在村居等多方力量参入，共同化解矛盾，最终使原、被告双方冰释前嫌，调解结案，被告将存单返还给原告，取得了理想的法律效果和社会效果。但由此而引发的法律思考却远没有停止。

【评析】

一、能否将沈某某甲列为第三人

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条的规定，第三人分为有独立请求权第三人和无独立请求权第三人两种，就本案来说，沈某某甲显然不符合有独立请求权第三人的条件，因为对于沈某某甲来说，其请求权和原告李某某某某的诉求是一致的。

从无独立请求权第三人的角度来讲，沈某某甲才是真正的利害关系人，只是因为其为限制民事行为能力人，所以才只能依法由其他有监护资格的人来代其行使诉讼权利，其因此，把沈某某甲认定为“虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的”第三人也不合法理。

二、监护人不履行监护职责时，未成年人诉权应如何行使

《最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第20条做了程序规定：“监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第十六条、第十七条规定的其他有监护资格的人或者单位向人民法院起诉，要求监护人承担民事责任的，按照普通程序审理;要求变更监护关系的，按照特别程序审理;既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理”。按照本规定，监护人不履行监护职责，其他有监护资格的人或者单位可以作为原告，但这与《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的四个立案条件相矛盾，因为作为原告的“其他有监护资格的人或者单位”只是基于法律规定代为行使未成年人的诉讼权利，并非“与本案有直接利害关系”。同时，因为是基于法律规定代行诉讼权利，所以，其诉讼请求，应该也是将求得的合法权益归未成年人所有，而按现行法律规定，未成年人在这种案件中又没有诉讼主体资格，因此，法院如果判决合法权益归一个没有诉讼主体资格的案外人所有，不符合诉讼的基本目的;如果作为原告的“其他有监护资格的人或者单位”请求将权益归原告所有，那么，在未经法定程序变更监护人的情形下，擅自将未成年人的合法权益予以处置，也明显与法理不符。在此情况下，如何处理未成年人的诉权就成为一个两难的问题。

三、监护人不履行监护职责时，如何撤销、变更监护关系，如何保证未成年人合法权益得到保障

《中华人民共和国未成年人保护法》第五十三条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人”;《中华人民共和国民法通则》第十八条第三款规定：“人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人资格”;《最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第20条规定：“……要求变更监护关系的，按照特别程序审理;既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理”。上述规定尽管对于撤销或变更监护关系作出了规定，但是在民事诉讼法关于特别程序的规定中并无撤销或变更监护关系的程序性规定，仅在《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第198条作了规定：“被指定的监护人不服指定，应当在接到通知的次日起三十日内向人民法院起诉。经审理，认为指定并无不当的，裁定驳回起诉;指定不当的，判决撤销指定，同时另行指定监护人。……”。这条规定也仅是因对指定监护不服提起的诉讼所做的原则性规定，并非是对于变更监护关系的程序性规定，而程序是实体审理的前提，正是由于法律对于程序性规定的缺失，使得在审判实务中如何进行程序性操作，就变得非常困难。

在缺乏程序性规定的同时，由于法律实体规定的缺失及各种因素的影响，要使得撤销、变更监护关系在现实生活中异常困难，主要表现在以下几个方面：

(1)对《中华人民共和国未成年人保护法》所规定的“不履行监护职责”如何界定缺乏明确的证据标准，是家长或其他亲属等监护人因经济上、身体上、家庭结构等方面的欠缺导致无力监护，还是监护人不负责任导致有能力而不履行监护之责?对特殊人群是否需要特别规定?等等。

(2)由于传统的家庭观念和伦理观念的影响，孩子可以说是父母的“私产”，外人无权干预，即便未成年人遭到监护人虐待，大多数人也是本着“这是人家私事”“多一事不如少一事”的观点来对待，背后指责者多，当面干预者少。

(3)行使撤销权的主体如何界定?尽管《中华人民共和国民法通则》第十八条、《中华人民共和国未成年人保护法》第五十三条均规定了“有关人员或有关单位”有权向人民法院行使撤销权，但这个“有关”的范围有多大，具体包括哪些人或单位?均无明确的法律规定。这就导致了在司法实践中具有撤销监护人资格的“有关人员”、“有关部门”形同于“没有人员”、“没有部门”。

(4)不合格父母等监护人的资格被撤销后，谁来承担监护责任，为监护制度“兜底”?这是一个现实的难题。在我国，社会福利事业还相对滞后，剥夺监护权之后很难找到能担负监护职责的机构，未成年人的教育、医疗等基本权益都无法保障，这一短板直接影响了监护制度的有效实施。在审判实践中，经常遇到有监护能力的人不尽监护义务，而无监护能力的人虽对监护人不履行监护职责的行为提出异议，但却无力承担监护责任。像本案中的未成年人沈某某甲，其母亲未能尽到监护职责，无兄弟姐妹、祖父、外祖父母均已死亡，只能随其奶奶生活，其奶奶年事已高(77岁)，已无劳动能力，自身生活已很困难，虽对沈某某甲之母不尽监护职责的行为提出异议，但却无力承担监护职责，如果不是通过法院的工作，母子冰释前嫌，沈某某甲的监护责任该由谁来承担?特别是在现行计划生育政策下，独生子女失去父母，无兄弟姐妹，祖父母无能力抚养，未成年人监护职责不能得到根本的落实与保证，将成为一个不可回避的沉重的话题。

(5)《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第198条对指定监护做了粗线条的程序性的法律规定，按该规定：“被指定的监护人不服指定，应当在接到通知的次日起三十日内向人民法院起诉。经审理，认为指定并无不当的，裁定驳回起诉;……”。这明显是一条有悖常理的规定，试想，如果被指定的监护人不服指定而提起诉讼，即使人民法院严格按照《最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第11条的规定进行了审理，认为指定并无不当，裁定驳回起诉，又如何能保证一个内心不愿意承担义务的人能尽心尽职的尽到监护之责呢?

四、完善未成年人监护制度的设想

《联合国保护儿童权利公约》第3条规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。基于以上规定，如何保证儿童的最大利益所在是我们所要思考并努力的。

(一)在监护纠纷案件中赋予未成年人独立诉权或规定诉讼监护人制度

针对未成年人与其监护人(法定代理人)之间发生纠纷的现实情况，建议今后再对民事诉讼法修订时，对于未成年人与其监护人之间发生纠纷的案件，如监护人不履行监护职责或严重侵害未成年人合法的，未成年人要求监护人履行抚养义务、变更监护关系或撤销监护人资格的案件，应当赋予未成年人独立诉权。

在民事诉讼法未修订之前，建议借鉴美国、法国等国家的经验，规定诉讼监护人制度，当法院发现监护人懈怠履行职责或监护人与未成年人利益冲突的，指定有关单位和人员担任监护人，使得这类案件成为带有公益诉讼性质的私益诉讼，结合我国的实际情况来看，考虑到对法律知识的了解及对未成年人权益的最大保护，由检察院或法律援助机构担任诉讼监护人最为合适。2013年7月23日，南京市鼓楼区人民法院审理的全国首例被监护人状告监护人案(崔晓琪状告其父)已经进行了有益的尝试与探讨。

(二)规定民政部门在未成年人监护方面承担“兜底”责任

进一步明确民政部门在未成年人监护方面的职责，将监护对象从流浪未成年人扩大到整个困境未成年人，为处于监护缺失或监护适当困境的未成年人及其家庭提供支持性指导、补充性监护干预、替代性照料抚育等社会保护服务。

五、未成年人监护制度前景展望

如今，屡屡出现的虐童事件以及从中暴露的问题，已经引起相关部门的重视。前不久，中央综治办、共青团中央、中国法学会共同在北京举行了“未成年人健康成长法制保障研讨会”，未成年人监护制度备受关注。